近日，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會等聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，重點從整改地方政府融資擔保行為、融資平臺融資管理、規范政府與社會資本方的合作行為、地方政府舉債融資機制、跨部門聯合監測和防控機制、信息公開等六個方面，清晰劃定了地方政府的舉債融資行為邊界。

地方政府債務現狀

第一，地方債務規模較大，舉債主體形式繁多。根據財政部數據，截至2016年末，中國地方政府債務為15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%，加上納入預算管理的中央政府債務為12.01萬億元，中國政府債務大概為27.33萬億元。考慮到我國地方政府債務中的隱形債務，地方政府所背負的債務負擔實際更大，上至省（含計劃單列市）、自治區，下到各級地方政府，都有不同程度的負債，整體形勢較為嚴峻，償債壓力較大。另外，我國地方政府的舉債主體形式繁多，除了政府部門和機構，還包括融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位等。

第二，基礎設施建設債務比重大，融資平臺債務擴張迅速。一方面，資金投向基礎設施建設債務比重較大，我國地方政府基礎設施建設債務約占直接顯性債務的50%以上；另一方面，舉債主體中，融資平臺債務擴張迅速。受經濟增長路徑依賴和債務償還路徑依賴（主要是土地收入和借新還舊）的影響，2015年以來，融資平臺公司債務規模持續快速擴張，債務資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務借新還舊，償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。

第三，隱形債務風險高企。目前，雖然各級政府每年都在填報財政部下發的《地方政府性債務報表》，但對于地方政府負債的填報口徑并沒有詳細規定，各地政府對于自身債務數據的統計和填報容易失真。新《預算法》修訂之后，僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權，允許省級政府（含計劃單列市）發行債券融資，而省級以下地方政府依然沒有舉債權，只能由省級政府代為舉債，舉債靈活性受到挑戰，因此部分地方政府為了規避舉債的法律風險，采用間接舉債方式，最終結果還是導致大規模的隱形債務產生。

第四，違規擔保現象頻生。實踐中，依然存在地方政府違規擔保，變相承諾保底等監管套利行為。究其原因，一是新《預算法》僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權，省級以下地方政府舉債靈活性受到極大限制；二是PPP模式由于“收益較低、風險較大”，對民間資本吸引力較弱，政府不得已通過“明股實債”、“承諾保底”等方式來減少社會資本顧慮；三是基礎設施建設方面，PPP模式短期難以完全替代地方融資平臺，地方融資平臺仍然承擔部分政府性融資職能，地方政府仍然傾向于對地方融資平臺繼續提供信用擔保等。

融資平臺市場化加快

《通知》以六部門聯合發文的形式，建立了地方政府債務規范和監管的聯動機制，將地方政府債務管理上升到了維護國家財政安全，維護總體國家安全的高度，勢必將對地方政府的債務行為形成重大影響。
一是融資平臺市場化轉型或將加快，融資生態將發生巨大變化，城投債估值料將受到沖擊。

融資平臺市場化轉型加快。“43號文”出臺之后的4年中，地方政府融資平臺改革進程依舊相對緩慢。究其原因，一是缺乏明確的、獨立的主營業務，實際控制人多為地方政府及其所屬部門，與地方政府關系錯綜復雜；二是股權結構未能得到有效突破，要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構；三是融資平臺公司管理和監督辦法缺失。《通知》再次提出要求“厘清地方政府與融資平臺公司的邊界”，料將在六部委聯合監管壓力之下，地方政府干預減少，融資平臺市場化轉型將加快。

融資生態發生巨大變化。一方面，《通知》要求“規范地方政府注資行為”，延續了2012年《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》的相關規定，更好地遏制了融資平臺融資實踐中的不當行為；另一方面，《通知》要求“規范金融機構提供融資行為”，主要針對“擔保函”、“承諾函”和“安慰函”等變相擔保形式，倒逼金融機構以更加謹慎的態度審視地方融資平臺的信用風險。

城投債估值料將受到沖擊。融資平臺市場化轉型加快過程中，融資行為信用風險的識別將回歸本源。“43號文”頒布之后，由于融資平臺并未完成真正的市場化轉型，城投債債權人有較大預期認為地方政府會對融資平臺提供擔保，使得城投債成為信用債市場中能夠獲取“低風險之下的超額收益”的債券品種。此次《通知》從多個方面，要求厘清地方政府和融資平臺的邊界，力推融資平臺的市場化改革，城投債估值料將受到沖擊，融資成本料將進一步升高。

二是PPP融資模式將回歸“共擔風險、共享收益”本質。《通知》鼓勵地方政府和社會資本依法規范合作，但是嚴禁地方政府利用PPP等變相舉債。在PPP項目快速發展背后，存在地方政府為了提高PPP項目對于社會資本的吸引力，通過“保底收益承諾”、“回購安排”、“明股實債”等方式包裝PPP項目，并利用基金“優先劣后”分配，導致政府隱形債務風險增加。一方面，偏離了PPP“共擔風險，共享收益”的本質，風險基本全部積聚在政府一方；另一方面，從法律上看，這種做法違背了預算法。此次監管新政之下，PPP融資模式將回歸風險共擔的本源，但“收益較低”和“政府契約精神存疑”依舊是橫亙在社會資本面前的兩個重大顧慮，在這個引導下，回歸本源的PPP融資成本料將有一個明顯的上升。

與此同時，《通知》也明確要“推進PPP項目信息公開”，將在一定程度上推進PPP項目陽光化以及緩解社會資本對于政府契約精神的顧慮，對于地方政府舉債行為的長遠發展具有積極意義。
總體來看，地方政府融資行為監管體系將得到全面升級。跨部門聯合檢測和防控機制的建立，對地方政府融資行為鏈條上的各個參與主體實行聯合懲戒，提高其違規成本。對于各級政府余額、政府購買、PPP等具體信息的公開，是地方政府舉債從平臺模式向政府債券轉型的必由之路。長遠來看，地方政府債務的“精準總量管理”和“陽光管理”的實現，對于我國財政安全大有裨益。